記者 閆桂花

離開(kāi)中國，又離不開(kāi)中國；回流美國，又面臨種種障礙——這是北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授鄧子梁最近幾年密切跟蹤美國制造業(yè)回流過(guò)程中觀(guān)察到的一個(gè)現象。

鄧子梁從2021年起著(zhù)手開(kāi)展“美國制造業(yè)回流”相關(guān)的專(zhuān)題研究。2022年底開(kāi)始，他擔任國家社會(huì )科學(xué)基金重大項目《美國制造業(yè)回流的舉措、效果和影響研究》的首席專(zhuān)家。

他對界面新聞表示，從2008年全球金融危機后，美國四任總統都在強力推行制造業(yè)回流政策，但迄今為止效果一般。無(wú)論是制造業(yè)占國內生產(chǎn)總值（GDP）的比重，還是制造業(yè)就業(yè)人口占總人口的比重，兩者都呈現緩慢下滑趨勢。一方面，制造業(yè)所需的高投入、長(cháng)周期以及對政策不穩定的預期抑制了企業(yè)回遷建廠(chǎng)的動(dòng)力；另一方面，缺乏足夠的勞動(dòng)力以及相應配套的供應鏈，企業(yè)即使回流也對就業(yè)拉動(dòng)效果很小。

鄧子梁進(jìn)一步指出，制造業(yè)占比下降是全球性、歷史性的趨勢，一個(gè)重要原因是技術(shù)進(jìn)步，使得制造業(yè)不需要那么多資金和人力，就能夠生產(chǎn)出滿(mǎn)足全球人口生存所需的基本物質(zhì)。而美國制造業(yè)“空心化”尤為明顯的深層次原因在于美元霸權。

“二戰后，美國確立了世界霸主地位，其貨幣因此成為全球安全、可靠的財富象征，無(wú)論是交易貨幣、儲備貨幣還是避險貨幣，都受到廣泛青睞，類(lèi)似于黃金。人們對美元的過(guò)度追捧，導致對美元的需求居高不下。對美國而言，印制美元即可滿(mǎn)足需求，不需要去很辛苦地做制造業(yè)。資本肯定是逐利的，自然會(huì )流向回報率高的行業(yè)。這是根本性的問(wèn)題。”鄧子梁說(shuō)。

他還表示，對于中國而言，應對當下的關(guān)稅戰，除了擴大內需外，還應該考慮出臺一些緊急狀態(tài)下的救濟方案，即國家給予這些直接受美國關(guān)稅沖擊的企業(yè)以更多的關(guān)懷，比如階梯式關(guān)稅補貼、動(dòng)態(tài)優(yōu)化出口退稅率，對于這些企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品要給予特殊的疏導通道，還要分層次、分類(lèi)別地對出口企業(yè)背后的生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行幫扶。

以下是采訪(fǎng)全文，經(jīng)界面新聞編輯整理。

界面新聞：你從2021年開(kāi)始就一直在做“美國制造業(yè)回流”相關(guān)的專(zhuān)題研究，迄今為止，總體來(lái)看，你覺(jué)得美國制造業(yè)回流的效果如何？

鄧子梁：是的，2021年我做了一個(gè)相關(guān)課題，次年底中標了國家社會(huì )科學(xué)基金的重大項目，項目為期五年，所以現在才做了一半。“美國制造業(yè)回流”這個(gè)話(huà)題非常復雜——起因很復雜，過(guò)程也很復雜，對中國、對美國的影響都非常復雜。我們調研了國內外一些企業(yè)，美國公司及其供應鏈上的公司，也做了不少數據分析，有了一些初步的發(fā)現。

從奧巴馬時(shí)期至今，幾屆政府都在推動(dòng)制造業(yè)回流，綜合所有的資料，包括我的一些研究數據，結論是回流總體效果很一般。無(wú)論是制造業(yè)增加值占GDP的比重，還是制造業(yè)就業(yè)人口占總人口的比重，一直處于緩慢下滑趨勢，基本上沒(méi)有上揚過(guò)。制造業(yè)就業(yè)人口占比近五年維持在8%-8.2%，制造業(yè)占GDP比重穩定在10%-11%水平。

效果較明顯的是拜登時(shí)期推出的三個(gè)法案，基礎設施法案、芯片法案和通脹削減法案。這三個(gè)法案提供了很多補貼，直接刺激了電子相關(guān)行業(yè)，特別是芯片產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也推動(dòng)了節能環(huán)保、綠色能源、綠色科技的發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)。美國財政部的報告顯示，自2022年秋季拜登推出相關(guān)政策后，少量行業(yè)的投資飆升，就業(yè)也有回暖。

簡(jiǎn)單來(lái)講，回流效果最好的是高端制造業(yè)。反觀(guān)技術(shù)含量低的勞動(dòng)力密集型制造業(yè)，回流效果差，根據美國“回流倡議”（Reshoring Initiative）報告數據，新增就業(yè)占比連5%都不到。原因很簡(jiǎn)單，高端制造業(yè)是美國的強項，而其他制造業(yè)既缺乏勞動(dòng)力，也缺乏配套的供應鏈上游供應商。即便回流，蓋出來(lái)的工廠(chǎng)也是無(wú)人工廠(chǎng)，僅靠十幾個(gè)工程師來(lái)維護設備，能帶來(lái)就業(yè)嗎？

另外，去年10月美國彼得森國際經(jīng)濟研究所發(fā)布報告，也對美國制造業(yè)回流的效果給出了較為否定的結論。

界面新聞：正如你所說(shuō)，美國在勞動(dòng)成本上完全沒(méi)有優(yōu)勢，那為什么美國政府仍執著(zhù)于制造業(yè)回流？其實(shí)不光美國，當一個(gè)國家經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后，都會(huì )面臨制造業(yè)占比下降的問(wèn)題，但美國的制造業(yè)“空心化”更加嚴重，原因是什么？

鄧子梁：前面三屆政府都在推動(dòng)制造業(yè)回流，但出發(fā)點(diǎn)不同。奧巴馬時(shí)期推動(dòng)制造業(yè)回流是因為經(jīng)過(guò)2008年金融危機后，美國發(fā)現自己實(shí)體經(jīng)濟很脆弱；特朗普推動(dòng)回流的重要原因是兌現選舉承諾，讓“銹帶”地區的一些人再次就業(yè)；到了拜登時(shí)期，直接的原因是疫情期間，供應鏈中斷給很多生產(chǎn)和經(jīng)濟安全帶來(lái)挑戰和不確定性。

至于制造業(yè)的空心化，其實(shí)全球制造業(yè)的占比都在下降。世界銀行數據顯示，1990年到2023年，世界各國工業(yè)增加值占GDP的比重從32%下降到了26%左右，這是一個(gè)世界性的趨勢，只不過(guò)美國的下滑更引人注意。

一個(gè)原因是技術(shù)進(jìn)步使得制造業(yè)不需要那么多資金和人力，就能夠生產(chǎn)出滿(mǎn)足全球約80億人口生存所需的基本物質(zhì)。在這個(gè)過(guò)程中，可能會(huì )出現在局部地區的局部時(shí)期，由于承接了世界性的產(chǎn)業(yè)轉移，帶來(lái)制造業(yè)占GDP的比重短暫上揚的情況，比如在中國改革開(kāi)放時(shí)期，又比如亞洲四小龍的經(jīng)濟騰飛時(shí)期。現在中國的制造業(yè)占GDP的比重其實(shí)也在下降，目前已經(jīng)降到28%左右。

最核心的問(wèn)題還是美元霸權。美元霸權并非一朝一夕形成，而是基于長(cháng)期的國家綜合實(shí)力和軍事實(shí)力。二戰后，美國確立了世界霸主地位，其貨幣因此成為全球安全、可靠的財富象征，無(wú)論是交易貨幣、儲備貨幣還是避險貨幣，都受到廣泛青睞，類(lèi)似于黃金。然而，人們對美元的過(guò)度追捧，導致對美元的需求居高不下，通過(guò)對美貿易順差來(lái)獲得美元是重要的直接途徑。那么對美國而言，印制美元似乎即可滿(mǎn)足需求，不需要去很辛苦地做制造業(yè)。資本肯定是逐利的，自然會(huì )流向回報率高的行業(yè)。這是根本性的問(wèn)題。實(shí)際上，歷史上國際通行貨幣的發(fā)行國，一旦過(guò)度依賴(lài)發(fā)行貨幣帶來(lái)的好處時(shí)，都會(huì )導致本國經(jīng)濟失衡。

界面新聞：據你了解，回流美國的企業(yè)，在美國都面臨了哪些問(wèn)題？

鄧子梁：技術(shù)水平低的制造業(yè)企業(yè)，找不到合格的產(chǎn)業(yè)工人，工資不高，甚至低于機械化程度高的現代化農業(yè)，這是一般性問(wèn)題。美國政府雖然也會(huì )推出補貼，但對企業(yè)而言，一是，拿出大量資金投資本土生產(chǎn)，現金流容易中斷；二是，就算美國政府有補貼，光靠補貼也不可能富起來(lái)，就好比車(chē)輛被撞了可以得到保險公司理賠，但保費是不可能讓車(chē)主賺錢(qián)的。補貼也是如此，只能讓企業(yè)少虧一點(diǎn)，少投入一點(diǎn)，回本稍微快一點(diǎn)，但不可能靠補貼活得滋潤。特別是高技術(shù)制造業(yè)，動(dòng)輒就是上億美金的投資，回本也會(huì )比較慢。

還有供應商問(wèn)題。任何一個(gè)龍頭企業(yè)，都需要配套幾十家、上百家上游供應商。這些公司更多是做原材料的，比如螺絲、鋼絲等，美國做這些沒(méi)有競爭力，只能從墨西哥、越南等地進(jìn)口。沒(méi)有這些，回流對勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)的就業(yè)拉動(dòng)很有限。

重要的還有預期。現金流是有周期的，貨運、物流、零售等公司的周期較快，大型制造業(yè)周期很慢，需要非常長(cháng)期的、穩定的經(jīng)濟預期。一個(gè)現代制造業(yè)工廠(chǎng)，從拿地建廠(chǎng)到盈虧平衡，至少需要三五年時(shí)間。

界面新聞：在本次“對等關(guān)稅”政策中，除了向中國加征高額關(guān)稅外，特朗普還向其他亞洲經(jīng)濟體特別是東南亞地區重拳出擊，其目的是打擊中國通過(guò)東南亞的轉口貿易。之前從事轉口貿易的企業(yè)怎么辦，政府要如何幫助他們渡過(guò)難關(guān)？

鄧子梁：對企業(yè)本身，暫時(shí)恐怕沒(méi)有特別好的辦法。理論上可以去拓展其他市場(chǎng)，但在一線(xiàn)做過(guò)業(yè)務(wù)的人都知道，這談何容易。電商受到的沖擊尤其大，比如在阿里巴巴、拼多多旗下Temu上的電商，以前發(fā)一個(gè)單不超過(guò)800美元是免稅的，但從5月2日起小包裹關(guān)稅豁免取消，要全額交稅。相關(guān)的還有輪船——中國造的輪船，不管運的是韓國的貨還是墨西哥的貨，停靠美國的港口都要繳納高額的停靠費。全世界十條新造的大船里有五六條是中國制造，對這些企業(yè)來(lái)說(shuō)也是很大的打擊。

我認為，對于對美出口依賴(lài)度高的企業(yè)，應該考慮出臺一些緊急狀態(tài)下的救濟方案，即國家給予這些直接受美國關(guān)稅沖擊的企業(yè)以更多的關(guān)懷和兜底。有些企業(yè)業(yè)務(wù)主要對美，面臨的可能就是覆頂之災，這是很現實(shí)的問(wèn)題。所以，特殊時(shí)期應出臺特殊政策，比如階梯式關(guān)稅補貼，動(dòng)態(tài)優(yōu)化出口退稅率，推行“一鍵報稅”系統等，緩解流動(dòng)性壓力。這是第一。

第二，對于這些企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品，要給予特殊的疏導通道。大企業(yè)可能過(guò)去八年一直在努力地進(jìn)行地域多元化布局，但對美出口的中小微企業(yè)，特別是純外貿企業(yè)而言，處境可能很艱難。小的只有三五人，大的有幾十人的工廠(chǎng)，相應地，就業(yè)會(huì )直接受到?jīng)_擊。我曾經(jīng)在國家自然科學(xué)基金資助下，研究中國初創(chuàng )企業(yè)出口轉內銷(xiāo)，發(fā)現存在不熟悉國內市場(chǎng)、缺乏運營(yíng)經(jīng)驗等挑戰。需要國家有關(guān)部門(mén)引導有影響力的銷(xiāo)售平臺，配合拉動(dòng)消費等舉措，幫扶企業(yè)度過(guò)難關(guān)。11日京東宣布了2000億的出口轉內銷(xiāo)扶持計劃，值得鼓勵。

界面新聞：你前面提到，跟美國企業(yè)也有一些交流，他們是如何應對特朗普關(guān)稅沖擊的？

鄧子梁：過(guò)去七八年比較清晰的一個(gè)趨勢是：外遷但又離不了中國，最后選擇類(lèi)似“中國+1”這種方案。

不少美資企業(yè)仍然高度關(guān)注中國市場(chǎng)的一切機會(huì )。比如醫藥行業(yè)的美資公司，在中國尋找好的種子公司、優(yōu)秀的民營(yíng)公司，把好的產(chǎn)品拿到美國，聯(lián)合申請獲得監管部門(mén)批準后上市。過(guò)去幾年這種情形見(jiàn)得比較多，實(shí)際上，如果沒(méi)有地緣政治沖突，相當多的跨國公司還是非常留戀中國市場(chǎng)。

與此同時(shí)，我也發(fā)現了一些令人振奮的案例，有些企業(yè)仍選擇在中國擴大再生產(chǎn)。原因很簡(jiǎn)單，在中國能夠比其他地方有更多的成長(cháng)空間。美資企業(yè)康明斯的管理者告訴我，他們非常看好柴油發(fā)動(dòng)機在中國工程機械、數據中心、造船業(yè)等行業(yè)的銷(xiāo)售前景，堅定地繼續在華興業(yè)投資。中國是最好的試驗場(chǎng)——有好的技術(shù)馬上就能變成好的產(chǎn)品，之后就可以把新的產(chǎn)品賣(mài)到歐洲、美國和東南亞。

界面新聞：特朗普此次關(guān)稅讓人想到1930年美國胡佛總統簽署的《斯穆特-霍利關(guān)稅法》，當時(shí)美國也是大幅提高進(jìn)口關(guān)稅，結果伴隨其他國家的報復性措施，美國的進(jìn)、出口額都大幅縮水，全球貿易也急劇萎縮。一些經(jīng)濟學(xué)家認為，正是斯姆特-霍利法案導致1930年代的大蕭條。此次特朗普關(guān)稅行動(dòng)，會(huì )不會(huì )帶來(lái)同樣的后果？

鄧子梁：100年前的事情放到今天，有些原理還是適用的，但2025年的世界跟彼時(shí)相比有很多不同。這100年間，各種形式的沖突和戰爭，無(wú)論是貿易戰還是熱戰、冷戰，都完整經(jīng)歷過(guò)，歷史的教訓很慘重，追求和平、合作和發(fā)展的政治心態(tài)還是普遍占上風(fēng)的。而且，今天的世界也比1930年的世界更加一體化和不可分割，

現有的以WTO為核心的貿易協(xié)調機制，碰到了巨大困難。未來(lái)是否會(huì )形成一個(gè)以中國和美國為雙核心的循環(huán)區域貿易，兩個(gè)核心，中間有交叉？比如越南，跟中國建立了全面戰略合作伙伴關(guān)系，但最近也跟美國升級為全面戰略伙伴關(guān)系。這種雙體系，從經(jīng)濟運行和企業(yè)微觀(guān)管理角度看，肯定是比現有體系更低效的。但是也不排除美國政府一廂情愿地去拉幫結派，脅迫相關(guān)國家選邊站，企圖造成這個(gè)局面。對中國而言，應該盡快和東盟、歐盟等大的貿易板塊進(jìn)一步深化經(jīng)貿和技術(shù)合作，進(jìn)一步互相降低關(guān)稅水平，因為經(jīng)貿互補性很強，并且可以對大國競爭形成有效戰略緩沖。

界面新聞：你認為特朗普關(guān)稅沖擊，接下來(lái)可能會(huì )有哪些進(jìn)展或者轉機？

鄧子梁：中美雙方談的意愿應該還是有的，但首先美方需拿出誠意來(lái)，增強談判的信用和基礎。

其實(shí)，特朗普關(guān)稅在美國內部也面臨很大的政治壓力，因為他在發(fā)布關(guān)稅命令時(shí)動(dòng)用了緊急行政權力，繞開(kāi)了議會(huì )，對于美國這樣一個(gè)三權分立的國家而言，這種做法不一定能夠得到國內政治勢力的支持。而且美國債務(wù)問(wèn)題嚴重暴露等，也影響到關(guān)稅決策。

另外，對美國這樣一個(gè)資本主義國家而言，資本市場(chǎng)的暴跌、商業(yè)巨頭的股價(jià)蒸發(fā)，都會(huì )迅速傳導到政策頂層。一個(gè)蘋(píng)果手機原來(lái)一千美元就能買(mǎi)到，現在價(jià)格翻倍，公司還如何經(jīng)營(yíng)？就算搬不回美國，一兩年內能搬到印度嗎？在中國，富士康鄭州工廠(chǎng)雇員30萬(wàn)，帶動(dòng)上游300萬(wàn)人就業(yè)，這么龐大的熟練工人群體，在世界其他地方都是找不到的。

所以，美國國內的經(jīng)濟基礎和政治勢力，對于特朗普的這種極端關(guān)稅行動(dòng)，應該是比較反對的。所以，也許會(huì )在某個(gè)時(shí)候，以某個(gè)形式，出現一個(gè)契機，讓雙方坐下來(lái)談一談。